作者：楊曉懌

來(lái)源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆近日在《建立現(xiàn)代財(cái)稅體制》一文中表示，開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)等必須審慎合規(guī)經(jīng)營(yíng)，綜合考慮項(xiàng)目現(xiàn)金流、抵質(zhì)押物等審慎授信，嚴(yán)禁向地方政府違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債。

對(duì)于防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，劉昆表示，要完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，決不允許通過(guò)新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。依法健全地方政府及其部門(mén)向企事業(yè)單位撥款機(jī)制，嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債形式增加隱性債務(wù)。

為何劉部長(zhǎng)專門(mén)強(qiáng)調(diào)政策性貸款不得配合地方政府變相舉債呢？這還要從政策性貸款的“特殊性”說(shuō)起。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)雖好，但完全的自由市場(chǎng)會(huì)進(jìn)一步增大不同地區(qū)的發(fā)展差異；許多貧困、落后地區(qū)無(wú)法獲得足夠的金融資源，發(fā)展速度持續(xù)滯后。因此，我國(guó)通過(guò)國(guó)務(wù)院設(shè)立了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進(jìn)出口銀行三家政策性銀行；通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)市場(chǎng)化金融工具的不足之處，以政策性銀行貸款的方式支持地區(qū)均衡發(fā)展。

因此，政策性貸款從根源上來(lái)說(shuō)就不那么市場(chǎng)化，雖按照金融機(jī)構(gòu)的方式運(yùn)作，但終究是非盈利性的、政策性的。從實(shí)際操作來(lái)看，政策性貸款的投向也與政府息息相關(guān)。從過(guò)去十年的棚改貸款、近年熱門(mén)的一帶一路項(xiàng)目貸款、再到近期大力支持老舊小區(qū)改造，都能體現(xiàn)政策性銀行是為地方政府施政所服務(wù)的。

也正是這樣，政策性貸款與地方債務(wù)僅有一線之隔，甚至在過(guò)去的許多年中基本混為一談。

政企不分，償債直接掛鉤財(cái)政

既然政策性貸款強(qiáng)調(diào)政策性，經(jīng)常向行政層級(jí)不高、可用財(cái)力不多的地方國(guó)有企業(yè)投放重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目的政策性貸款；那么政策性銀行是如何保障還本付息、實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作目標(biāo)的呢？實(shí)際上，在2017年之前，大量政策性貸款政企不分、直接掛鉤地方財(cái)政，確實(shí)有地方債務(wù)之嫌。

在過(guò)去十年間，國(guó)家大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造、保障性住房的建設(shè)。為了滿足公益性棚改項(xiàng)目資金不足、收益不足的融資困境，高層要求國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行為地方政府提供低成本、長(zhǎng)期限的棚改專項(xiàng)貸款，并通過(guò)央行為兩家政策性銀行提供定向PSL金融工具、作為低成本的資金來(lái)源。

由于棚改項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)公益性，許多項(xiàng)目收益是相對(duì)不足的，需要地方財(cái)政補(bǔ)足資金缺口。因此在棚改貸款大規(guī)模投放的過(guò)程中，政策性銀行要求地方財(cái)政將政策性貸款的還本付息通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式納入財(cái)政預(yù)算。這就使得部分政策性貸款呈現(xiàn)出政企不分、償債直接掛鉤財(cái)政的現(xiàn)象，自然有變相新增地方債務(wù)率的嫌疑。

因此，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一模式開(kāi)始監(jiān)管、整治后，這一模式也很快終結(jié)；但存量棚改貸款的規(guī)模仍然很大，隨著數(shù)年前實(shí)施的棚改項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入償債高峰期，地方財(cái)政的壓力再次加大。

剛性投資，政策性大于現(xiàn)金流

雖然政策性貸款以政策性為主，但三家政策性金融機(jī)構(gòu)的本質(zhì)依然是金融機(jī)構(gòu)，需要按照金融機(jī)構(gòu)的規(guī)則進(jìn)行管理。在大量地方政府項(xiàng)目收益不足的情況下，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式獲得財(cái)政預(yù)算、保障項(xiàng)目還本付息，對(duì)政策性銀行來(lái)說(shuō)，同樣是無(wú)奈之舉。

從當(dāng)前的情況來(lái)看，雖然要求政策性貸款項(xiàng)目必須實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益平衡的目標(biāo)，但大量重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目的收益仍然很少，政策性遠(yuǎn)大于收益現(xiàn)金流。這一點(diǎn)，從地方專項(xiàng)債券項(xiàng)目中即可窺見(jiàn)一斑；公益性的地方政府實(shí)在找不出那么多“有收益”的項(xiàng)目，許多看似市場(chǎng)化的項(xiàng)目收益背后仍然是地方財(cái)政。

因此，在嚴(yán)控地方債務(wù)增長(zhǎng)、再次“開(kāi)前門(mén)、堵暗道”時(shí)，再次重申政策性金融機(jī)構(gòu)等必須審慎合規(guī)經(jīng)營(yíng)，綜合考慮項(xiàng)目現(xiàn)金流、抵質(zhì)押物等審慎授信，嚴(yán)禁向地方政府違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債是非常有必要的。在積極財(cái)政的大背景下，收益不足的項(xiàng)目完全可以通過(guò)財(cái)政資金、專項(xiàng)資金實(shí)施；需要通過(guò)土地收益平衡的，也完全可以通過(guò)地方專項(xiàng)債券模式落地。

政策性金融機(jī)構(gòu)雖強(qiáng)調(diào)政策性，但其本質(zhì)仍然是金融機(jī)構(gòu)。這一監(jiān)管的落實(shí)，一方面是促進(jìn)地方政府改革，但另一方面也是幫助政策性銀行轉(zhuǎn)向，避免潛在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

轉(zhuǎn)變制度，應(yīng)從政策性機(jī)構(gòu)始

時(shí)代變了，制度也變了。傳統(tǒng)上直接與地方政府信用、地方財(cái)政掛鉤的基建投資項(xiàng)目正在慢慢減少，未來(lái)的主流模式是直接與項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流掛鉤。這一根本性的轉(zhuǎn)變需要很長(zhǎng)的時(shí)間，并非朝夕可至；在轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，自然是政策性金融機(jī)構(gòu)作為代表、率先邁出這一步。

未來(lái)的政策性貸款，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)在堅(jiān)持公益性的基礎(chǔ)上，剝離與地方政府信用、地方財(cái)政的掛鉤。只有項(xiàng)目現(xiàn)金流真實(shí)、可靠，項(xiàng)目運(yùn)作合規(guī)、可持續(xù)的基礎(chǔ)上，才能基于項(xiàng)目本身發(fā)放政策性銀行貸款。

因此，盡管過(guò)去有這樣階段性的歷程，但未來(lái)的政策性貸款一定不屬于地方債務(wù)。基建項(xiàng)目的投融資也即將隨之轉(zhuǎn)變，從“看主體”逐漸轉(zhuǎn)向“看項(xiàng)目”；讓市場(chǎng)化原則在不同項(xiàng)目間起到資源分配的作用，既實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)投資效率、避免無(wú)效投資的目標(biāo)，又實(shí)現(xiàn)根本性降低地方債務(wù)率、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的宏觀目標(biāo)。

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原標(biāo)題： 政府性貸款算地方債務(wù)嗎？