作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

隨著《政府工作報告》的公布，2021年積極財政的力度終于揭曉。在“保持宏觀政策連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性”的要求下，今年新增地方專項債的額度高達3.65萬億，僅比去年減少1000萬元。

在積極財政政策逐漸收尾、經濟恢復好于預期的當下，3.65萬億專項債額度確實非常之大，且將在積極財政政策中的占比更高。

但是，新增額度的擴大卻并不一定意味著今年基建投資還將持續(xù)擴大，也并不表示財政杠桿將持續(xù)擴大；如今對于專項債政策的表述，已經和過去相當不一樣，代表著宏觀財政政策的轉向：

在2020年，由于我們的經濟受到了疫情帶來的較大沖擊，因此宏觀政策上強調擴大投資、有效投資、財政投資帶動社會投資。在這樣的宏觀引導下，去年不僅新增了3.75萬億專項債券額度，還將專項債可用于資本金的比例從20%提高到了25%；在財政部的政策中同樣多次提出，要求專項債券發(fā)揮引導社會投資的作用，通過作資本金撬動社會融資、鼓勵專項債券項目使用配套融資工具。

但是，在本次《政府工作報告》中卻不再強調專項債券的這一作用，而是提出“完善支持社會資本參與政策，進一步拆除妨礙民間投資的各種藩籬，在更多領域讓社會資本進得來、能發(fā)展、有作為”。可見，在新一輪市場化改革、控制政府債務繼續(xù)增長的過程中，對專項債這一工具的定位已發(fā)生了變化。

未來的地方專項債券將“回歸初心”，作為地方政府實施公益性基礎設施以及公共服務的、低融資成本的政策性金融工具；而非是一種新的財政杠桿。在穩(wěn)投資、控風險的長期要求，以及經濟穩(wěn)定復蘇的大背景下，財政應步入“去杠桿”而非“加杠桿”的周期；專項債券的功能定位開始重新回歸，提高投資項目本身的效率是重中之重。

沒有提前批的2021，發(fā)債窗口期將更長

通常情況下，為了促使專項債券資金能夠在年初就投入使用，財政部可以在年末提前下達一部分新增專項債券額度，以保障地方項目資金接續(xù)、促進項目的進度。因此，在2018、2019年末，財政部都提前下達了下一年度的部分專項債券額度。

但是，由于2020年全年專項債券發(fā)行額度高、項目建設資金相對充足，且年末年初時經濟恢復好于預期，因此今年的債券發(fā)行非常反常，沒有提前下達債券額度。這意味著今年的債券發(fā)行開閘時間要比往年晚的多，加上3.65萬億規(guī)模相對較大，基本不可能像往年那樣在三季度末就發(fā)行完畢。

在地方債券新規(guī)的加持下，這將使得今年的專項債券發(fā)行窗口期變得很長，有望從3月中旬一直延續(xù)到年末。并且，財政部將每個季度根據(jù)宏觀經濟運行的需求來動態(tài)調整地方債券的發(fā)行規(guī)模與節(jié)奏；專項債額度雖多，但在釋放的節(jié)奏上將保持相對的平穩(wěn)，不再出現(xiàn)扎堆發(fā)行的“高峰”。

優(yōu)先支持在建工程，維持基建投資平穩(wěn)

由于專項債券已經經歷了2019年、2020年的高速發(fā)展，已有大量項目利用專項債資金落地動工；因此，與去年專項債券推動許多新項目上馬不同，今年的專項債券首先保障在建工程的資金接續(xù)，今年新落地的項目會同比有所減少。

由于去年專項債券的積極作用，今年一季度的基建投資速度出現(xiàn)了較快增長，在接續(xù)資金的保障下，今年的基建投資速度會有所加快，積極財政投資的作用也將顯現(xiàn)。但由于今年新開工的項目將有所減少，整體基建投資規(guī)模并不會有太大的起伏，宏觀政策引導的仍然是保持經濟運行在合理區(qū)間、各類投資實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展。

此外，考慮到積極財政的退坡、地方債與城投債償債大年帶來的共同壓力、貨幣政策正?；藢ｍ梻@一定向工具外，其他途徑的固定資產投資將有所減少；盡管有“十四五”政策帶來的一系列利好，但今年應當更多的聚焦改革與新模式的探索，政府投資很難在今年掀起高潮。

再提擴大使用范圍，探索更多資本投資

繼2020年地方專項債券試點用于補充中小銀行資本金后，《政府工作報告》再次明確專項債券將“合理擴大使用范圍”。參照地方債法規(guī)與去年專項債擴大使用范圍的經驗，未來繼續(xù)擴大使用范圍應當是將專項債資金用于資本性支出；通過股權投資的方式，形成對應的資產，并通過投資方案的設計，保障投資退出與債券償還周期保持一致。

因此，實際上專項債券的使用方向更為靈活；可以用于基建投資，但也可以隨時根據(jù)宏觀經濟運行、地方政府的實際需求投向資本投資。通過更符合地方實際需求的方式，補齊地方財政運作中的短板，在防風險的同時實現(xiàn)宏觀政策的目標。

今年的專項債券政策將會非常靈活多變，財政部將隨時根據(jù)具體工作的需求進行指導與政策調整。專項債是個“筐”的年代，已經成為了過去式。

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原標題： 3.65萬億專項債！但卻有些不一樣